1. A költségvetési szerv fogalma, tevékenységei

A költségvetési szerv az államháztartás sajátos jogi személyiségtípusa. A költségvetési szerv jogszabályban vagy alapító okiratban meghatározott közfeladat ellátására létrejött jogi személy, amelynek tevékenysége alap- vagy vállalkozási tevékenység lehet. A költségvetési szerv jogi személyiségéből adódóan bármilyen olyan jogot megszerezhet és kötelezettséget vállalhat, amely megszerzését vagy vállalását törvény kifejezetten nem tiltja. 

Az alaptevékenység körébe a költségvetési szerv szakmai alapfeladatai és a szakmai alapfeladatai ellátását elősegítő más, nem haszonszerzés céljából végzett tevékenysége tartozik. A vállalkozási tevékenység ezzel szemben minden esetben haszonszerzés céljából, államháztartáson kívüli forrásból végzett tevékenység. Az alap- és a vállalkozási tevékenység között tehát alapvetően aszerint tehető különbség, hogy míg az alaptevékenység minden esetben kapcsolódik a költségvetési szerv alapfeladatához, és annak ellátása nem irányul haszonszerzésre, a vállalkozási tevékenység végzése nem kötelező és annak célja nyereség elérése. 

2. A költségvetési szerv alapítása, nyilvántartásba vétele

A költségvetési szerv alapítására az Áht. négy együttes feltételt állapít meg. Ezek szerint költségvetési szerv akkor alapítható, ha 

  • a közfeladat alaptevékenységként való ellátása ekként biztosítható; 
  • a működéséhez szükséges feltételek adottak; 
  • az ellátandó feladat hatékonyan teljesíthető; 
  • a költségvetési szerv működtetéséhez szükséges pénzügyi fedezet rendelkezésre áll.

A költségvetési szervek lehetnek központi költségvetési szervek, helyi önkormányzati költségvetési szervek, nemzetiségi önkormányzati költségvetési szervek és köztestületi költségvetési szervek.

Központi költségvetési szervet az Országgyűlés, a Kormány vagy a miniszter, helyi önkormányzati költségvetési szervet a helyi önkormányzat, a helyi önkormányzatok társulása, a térségi fejlesztési tanács, az átalakult nemzetiségi önkormányzat, nemzetiségi önkormányzati költségvetési szervet a nemzetiségi önkormányzat vagy azok társulása, köztestületi költségvetési szervet a köztestület alapíthat. 

A költségvetési szerv alapítása jogszabály vagy alapító okirat útján történik. Jogszabályban csak az Országgyűlés vagy a Kormány alapíthat költségvetési szervet, a költségvetési szerv alapítására minden más esetben alapító okirat kibocsátásával kerül sor, azzal, hogy a jogszabállyal alapított költségvetési szerv esetén az alapításról alapító okiratot is ki kell adni. Az alapító okiratot és annak módosítását főszabály szerint az alapító szerv adja ki. Kivételt képeznek ez alól az Országgyűlés vagy a Kormány által alapított költségvetési szervek, amelyek esetében az alapító okirat és annak módosításának kiadására az irányító szerv, a minisztérium és a kormányhivatal esetében pedig a miniszterelnök jogosult. Az alapító okiratok és azok módosítása tekintetében a Magyar Államkincstár által rendszeresített formanyomtatvány alkalmazandó. 

A költségvetési szervekről a Magyar Államkincstár nyilvános, közhiteles nyilvántartást vezet az alapító okiratok alapján. Ez teszi szükségessé azt, hogy a jogszabály útján alapított költségvetési szervek esetén alapító okirat kerüljön kibocsátásra a jogszabály ugyanis nem tartalmazhatja mindazon adatokat, amelyek a közhiteles nyilvántartás vezetéséhez szükségesek. A törzskönyvi nyilvántartásba való bejegyzés hatálya konstitutív, azaz a költségvetési szerv a törzskönyvi nyilvántartásba való bejegyzéssel jön létre és a nyilvántartásból való törléssel szűnik meg, továbbá a szervezeti változások is csupán a törzskönyvi nyilvántartásba való bejegyzéssel jönnek létre. Mivel a törzskönyvi nyilvántartás közhiteles, ezért ellenkező bizonyításig vélelmezni kell azok jóhiszeműségét, akik a törzskönyvi nyilvántartásban szereplő adatokban bízva szerez jogot, továbbá ellenkező bizonyításáig a törzskönyvi nyilvántartásba bejegyzett adatról vélelmezni kell, hogy az fennáll, a törölt adatokról pedig azt, hogy azok már nem állnak fenn. A törzskönyvi nyilvántartás a költségvetési szervre vonatkozó legfontosabb adatokat tartalmazza, így egyebek mellett annak nevét, székhelyét, telephelyeit, alapító és irányító szervének megnevezését, közfeladatát, alaptevékenységét, ezek kormányzati funkció szerinti besorolását. továbbá a szervezetére vonatkozó fontosabb adatokat. A törzskönyvi nyilvántartásba történő bejegyzés kérelem alapján, hatósági eljárás keretében történik.

3. A költségvetési szerv átalakítása, megszüntetése

A költségvetési szerv jogutóddal vagy jogutód nélkül szüntethető meg. A megszüntetés minden esetben az alapító döntése, köteles ugyanakkor a költségvetési szervet megszüntetni, ha az alapítás feltételei tartósan nem állnak fenn. 

A költségvetési szerv általános jogutódlással történő megszüntetése átalakítással történhet, ami végrehajtható egyesítéssel, a szétválással, vagy oly módon, hogy az alapító szerv a költségvetési szervet megszünteti, és az átalakítás során a megszüntetett költségvetési szerv jogutódjaként új költségvetési szervet alapít. Az egyesítésre sor kerülhet összeolvadással vagy beolvadással. Előbbi esetében a jogelőd költségvetési szervek megszűnnek, és jogutódjuk a létrehozásra kerülő új költségvetési szerv lesz. Beolvadás esetén a beolvadó költségvetési szerv megszűnik, jogutódja pedig az a költségvetési szerv lesz, amelyikbe beolvadt.  A szétválás történhet különválás és kiválás útján. Különválás esetén a különváló költségvetési szerv megszűnik, jogutódjai pedig a különváló költségvetési szervek lesznek. Kiválás esetén a kiválással érintett költségvetési szerv is fennmrad, és a kiválással érintett szervezeti egységből pedig önálló költségvetési szerv jön létre.  A költségvetési szerv szétválására emellett akként is sor kerülhet, hogy a kiváló szervezeti egység már működő költségvetési szervbe mint jogutódba olvad be (beolvadásos kiválás), a különváló költségvetési szervből a különváló szervezeti egységek az átalakítás során már működő költségvetési szervbe, mint jogutódokba olvadnak be (beolvadásos különválás). 

A költségvetési szerv átalakításáról a Kincstár által rendszeresített formanyomtatvány alkalmazásával az alapító okiratot módosítását tartalmazó módosító okiratot és egy egységes szerkezetű alapító okiratot kell kibocsátani és benyújtani a Kincstár számára. Megszüntetés esetén az alapító szerv megszüntető okiratot állít ki. 

4. A költségvetési szervek irányítása, felügyelete

Az irányítás és a felügyelet a közigazgatás egyes alrendszerei közötti viszony és az alrendszereken belüli kapcsolatrendszer és működés lényegi elemei, amelyek a közigazgatási szervezetrendszer egészét áthatják, és amelyeknek a lényegét – ideértve a közhatalmi tartalmukat – a közigazgatás sajátosságai adják. E fogalmak fejezik ki a közigazgatás felépítésére és működésére – alrendszerektől függetlenül – jellemző hierarchikus viszonyt, azaz az egyes ágazati vagy funkcionális alapon szervezett és különböző területi szinteken működő szervek alá-fölérendeltségben való működését. Az irányítás és a felügyelet azok az eszközök, amelyek lehetővé teszik, hogy az alárendelt szervek hatékonyan, összehangoltan és egységes elvek mentén, azonos cél megvalósítása érdekében fejtsék ki a tevékenységüket. Az irányítás és a felügyelet biztosítja tehát azokat a jogosítványokat az irányító szerv számára, amelyek lehetővé teszik, hogy a szervek között munkamegosztás következtében a közigazgatás működése ne váljon kaotikussá. E hatáskörök tehát az irányított és felügyelt szervezetek működését érintik, befolyásolják, így azok elsősorban szervezetjogi hatáskörnek tekinthetőek.

Az irányítás mindig két különálló szerv között megvalósuló tevékenység, amelynek a keretében a hierarchiában magasabban lévő irányító szerv meghatározó befolyást gyakorol az irányított szerv működési viszonyai tekintetében, és amely szinte minden esetben az irányított szerv vezetésére hat.

A felügyelet is mint a szervezetrendszeri igazgatás eszköze, minden esetben egyfajta uralmi helyzetet feltételez a felügyeletet gyakorló szerv és a felügyelt szerv között, de a felügyeletet gyakorló szervet minden esetben gyengébb hatáskörök illetik meg, mint az irányító szervet. A felügyelet leggyakrabban a felügyelt szerv tevékenységének folyamatos figyelemmel kísérése, illetve valamely jogszabályban biztosított beavatkozási lehetőség útján valósul meg. Ez a beavatkozás azonban nem terjed ki a felügyelt szerv tevékenységének minden részletére, és a beavatkozás terjedelme is szűkebb körű, mint az irányítás esetében. A felügyeleti hatáskörökhöz szervi, fenntartói, az ellenőrzött szerv működésének a megváltoztatását is eredményező intézkedési jog jellemzően nem társul, hozzátartozik azonban a törvényességi jellegű intézkedések megtétele. 

Az Áht. az irányítási jogviszony tartalmát valamennyi költségvetési szervre kiterjedően állapítja meg, tekintet nélkül a költségvetési szerv által ellátott közfeladatra. Ez azt jelenti, hogy ezek a hatáskörök alkalmazandók a közigazgatási feladatokat ellátó költségvetési szervekre – így az államigazgatási feladatokat ellátó állami és önkormányzati szervekre és az önkormányzati feladatokat ellátó önkormányzati szervekre – és a közigazgatási feladatot nem végző, jellemzően közszolgáltatási jellegű feladatokat ellátó költségvetési szervekre, fenntartva annak a lehetőségét, hogy törvény eltérően határozza meg az irányítási és felügyeleti hatásköröket. 

Az Áht. alapján az irányítási hatáskörök

  1. a költségvetési szerv alapítása, átalakítása és megszüntetése, ideértve az alapító okirat és annak módosítása, valamint a megszüntető okirat kiadására vonatkozó hatáskör gyakorlását,
  2. a költségvetési szerv szervezeti és működési szabályzatának jóváhagyása,
  3. a költségvetési szerv vezetésére kinevezés vagy megbízás adása, a költségvetési szerv vezetőjének felmentése vagy a vezetői megbízás visszavonása, és - ha törvény vagy kormányrendelet másként nem rendelkezik - a költségvetési szerv vezetőjével kapcsolatos egyéb munkáltatói jogok gyakorlása,
  4. a költségvetési szerv gazdasági vezetőjének kinevezése vagy megbízása, felmentése vagy megbízásának visszavonása,
  5. a költségvetési szerv tevékenységének törvényességi, szakszerűségi és hatékonysági ellenőrzése,
  6. a költségvetési szerv döntésének megsemmisítése, szükség szerint új eljárás lefolytatására való utasítás,
  7. jogszabályban meghatározott esetekben a költségvetési szerv döntéseinek előzetes vagy utólagos jóváhagyása,
  8. egyedi utasítás kiadása feladat elvégzésére vagy mulasztás pótlására,
  9. jelentéstételre vagy beszámolóra való kötelezés, és
  10. a költségvetési szerv kezelésében lévő közérdekű adatok és közérdekből nyilvános adatok, valamint a c)-i) pont szerinti irányítási hatáskörök gyakorlásához szükséges, törvényben meghatározott személyes adatok kezelése.

Az Áht. szerint a költségvetési szerv felügyelete – ha törvény eltérően nem rendelkezik –

  1. a költségvetési szerv alapító okiratának kiadását, 
  2. a költségvetési szerv szervezeti és működési szabályzatának jóváhagyását,
  3. a költségvetési szerv vezetőjének, gazdasági vezetőjének kinevezését és felmentését,
  4. a költségvetési szerv tevékenységének törvényességi, szakszerűségi és hatékonysági ellenőrzését és ezekkel összefüggésben a költségvetési szerv jelentéstételre kötelezését és az ehhez szükséges személyes adatok kezelését 

jelenti.

Ha az irányító szerv valamennyi irányítási hatáskör gyakorlására korlátozás nélkül jogosult, teljes irányítási hatáskörről beszélünk. Az Áht. azonban Kormány irányítása vagy felügyelete alá tartozó költségvetési szerv esetében lehetőséget biztosít 

  1. az irányítási hatáskörök korlátozására, 
  2. irányítási hatásköröknek más szervre vagy személyre történő átruházására, továbbá
  3. az irányítási hatásköröknek egy, az irányító szerv irányítása alá tartozó más költségvetési szervre mint középirányító szervre való átruházására. 

Az Áht. alapján ugyanakkor mind az irányítási hatáskörök korlátozásának, mind azok átruházásának lehetőse korlátozott. Az irányítási hatáskörök korlátozása és középirányító szervre való átruházása nem terjedhet ki a költségvetési szerv pénzügyi ellenőrzésén kívüli törvényességi ellenőrzésére, a költségvetési szerv alapítása, átalakítása és megszüntetése, ideértve az alapító okirat és annak módosítása, valamint a megszüntető okirat kiadására vonatkozó hatáskör gyakorlására, valamint a költségvetési szerv döntésének megsemmisítésére és új eljárás lefolytatására való utasítására. Az irányítási hatáskör más, nem középirányító szervre való átruházása ugyancsak nem terjedhet ki az alapítással kapcsolatos hatáskörök gyakorlására, a költségveétsi szerv pénzügyi ellenőrzésen túlmutató törvényességi és szakszerűségi ellenőrzésére és a költségvetési szerv döntésének megsemmisítésére.

Amíg az irányítási hatáskörök korlátozásának és más, nem középirányító szervre történő átruházásának alapja az ezt előró törvény vagy kormányrendelet, addig az irányítási hatáskörök középirányító szervre való átruházására törvény vagy kormányrendelet alapján az irányító szerv döntése alapján kerülhet sor. 

Az irányítási hatáskörök átruházása mellett lehetőség van arra is, hogy a költségvetési szerv más irányító szerv irányítása alá kerüljön. Ezt, ha mindkét irányító szerv az államháztartás azonos alrendszerébe tartozik, a jogszabállyal alapított költségvetési szerv esetén jogszabály, más költségvetési szerv esetén az átadó irányító szerv és az átvevő irányító szerv közötti megállapodás, ha az irányító szervek az államháztartás különböző alrendszereibe tartoznak, törvény rendelheti el.