Költségvetési gazdálkodás

A költségvetési gazdálkodásról általában

Az államháztartásban a költségvetés az állam pénzügyi gazdálkodásának előre megszabott rendje, kerete, ami az államháztartás vitelénél zsinórmértékül szolgál. Kötelező erejét biztosítja, hogy törvényi formában hozzák létre.

Az államháztartás rendszerében a tervezést, gazdálkodást és beszámolást éves költségvetés alapján kell folytatni. Az éves költségvetés alapjául a Kormány által meghatározott középtávú terv szolgál. A költségvetés végrehajtásának éve megegyezik a naptári évvel, azaz január 1-től december 31-ig tart (éves költségvetés elve). Az Áht. három alapvető fontosságú, alapelvi jelentőségű szabályt állapít meg a tervezéssel, a gazdálkodással és a beszámolással összefüggésben. Ezek szerint

• a tervezés során biztosítani kell a bevételek közgazdasági megalapozottságát, valamint azt, hogy annyi kiadás kerüljön megállapításra, amennyi a közfeladatok ellátásához indokoltan szükséges (valódiság elve),
• a gazdálkodás során biztosítani kell, hogy a bevételek és kiadások tervezés során megállapított célhoz kötötten kerüljenek felhasználásra (felhasználási kötöttség elve),
• a beszámolás során biztosítani kell, hogy valamennyi bevétel és kiadás teljes összegében úgy kerüljön számbavételre, hogy a költségvetési évek között összehasonlítható legyen (áttekinthetőség elve).

Az államháztartásban a bevételeket és kiadásokat pénzforgalmi szemléletben kell számba venni. Attól függően, hogy költségvetési vagy költségvetésen kívüli tételről beszélünk, a bevételeknek és kiadásoknak két fő kategóriája van: költségvetési, illetve finanszírozási. A teljesített költségvetési bevételek és költségvetési kiadások különbözete az ún. költségvetési egyenleg. Előjelétől függően lehet többlet (szufficit) vagy hiány (deficit). A költségvetési többlet felhasználása, illetve a hiány finanszírozása finanszírozási bevételeken (pl. hitel felvétele) és kiadásokon (pl. értékpapír vásárlása) keresztül valósul meg.

A költségvetés megtervezése

Az éves költségvetés elve feltételezi, hogy megállapításra kerüljön az a tervezett összeg, amelynek mértékéig a kiadások teljesíthetők, valamint az a bevételi összeg amennyit a tárgyév során be kell szedni. Ezeket a keret vagy előre megtervezett összegeket hívjuk összefoglalóan előirányzatoknak. Az államháztartásban a költségvetési gazdálkodás a költségvetésben meghatározott előirányzatokhoz kapcsolódóan történik.

A költségvetésről szóló törvényben szereplő költségvetési bevételi és kiadási előirányzatok:

• központi kezelésű előirányzatok: központi kezelésű előirányzatok az állam olyan bevételei és kiadásai, amit a központi költségvetésről szóló törvény nem sorol más előirányzatok körébe,
• fejezeti kezelésű előirányzatok: a fejezeti kezelésű előirányzatok a költségvetési fejezet saját kezelésű, nem központi költségvetési szervekhez rendelt olyan előirányzatai, amelyek a fejezetet irányító szerv sajátos szakmai, ágazati feladatainak ellátására vagy a fejezethez tartozó költségvetési szervek tevékenységével kapcsolatban felmerülő, illetve szakmailag ahhoz kapcsolódó sajátos kötelezettségei teljesítése során felmerülő költségvetési bevételek és költségvetési kiadások elszámolására szolgálnak,
• társadalombiztosítás pénzügyi alapjai előirányzatai: a társadalombiztosítás rendszerének működtetése során az állam nevében beszedendő költségvetési bevételeit és kiadásait a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai előirányzatai tartalmazzák,
• elkülönített állami pénzalapok előirányzatai: valamely közfeladat részben vagy egészben államháztartáson kívüli forrásból történő ellátására létrehozott pénzalaphoz kapcsolódó előirányzatok,
• az államháztartás központi alrendszerébe tartozó költségvetési szervek előirányzatai: a költségvetési szervek költségvetési bevételei és kiadásai a költségvetési szervek előirányzatain jelennek meg.

A költségvetés megtervezésének folyamata kétirányú: a fő számokat a Kormány határozata adja, a részletes előirányzatok és intézkedések kialakítása pedig alulról, intézményi szintről indul. Ennek a folyamatnak az összegzése az éves központi költségvetésről szóló törvényben ölt testet. A költségvetési tervezési munkafolyamat az irányelvek kidolgozásától az Országgyűlés által – legkésőbb a tárgyévet megelőző év december 31-éig – elfogadott költségvetési törvény kihirdetésén keresztül a kincstári költségvetés és az elemi költségvetés elkészítéséig tart.

A költségvetési előirányzatok felhasználása

A költségvetési gazdálkodás célja, szemben a magánszférára jellemző gazdálkodással, elsősorban nem a jövedelmezőség, hanem a közfeladatok ellátása. Természetesen a közpénz felhasználása során is elsődleges szempont az eredményesség, hatékonyság és gazdaságosság kritériumainak való megfelelés.

A központi költségvetésről szóló törvény tartalmazza az egyes fejezetekhez rendelt bevételi és kiadási előirányzatokat. Az egyes fejezetekben a bevételi előirányzatok által nem fedezett kiadási előirányzatokat a törvény támogatási előirányzattal biztosítja. A bevételi előirányzatok esetében a költségvetési bevétel beszedésének kötelezettségét, a kiadási előirányzatok ezzel szemben azok felhasználásának – költségvetési törvényen, rendeleten, határozaton alapuló – jogosultságát jelentik. Ugyan az államháztartásban a jóváhagyott előirányzatok alapján történik a gazdálkodás, a kiadások tényleges teljesítéséhez azonban „pénz” szükséges, az egyes fejezetekbe tartozó szervek likviditását folyamatosan biztosítani kell. A működési kiadások rendelkezésre bocsátása havonta egyenlő részletben (időarányosan), a felhalmozási kiadások átadása pedig havonta, a várhatóan felmerülő kiadásokhoz igazodva, részletekben (teljesítésarányosan) történik. A teljesítésarányos finanszírozás előirányzat-finanszírozási terv alapján történik. A tervet a fejezetet irányító szervnek a kincstári költségvetés alapján, a költségvetési év január 10-éig, majd ezt követően havonta a tárgyhónapot megelőző hónap 20-áig kell benyújtania a Kincstárhoz. A két összeg (időarányos és teljesítésarányos finanszírozás) adja ki együttesen azt az előirányzat-felhasználási keretet, amelyet a Kincstár az adott hónapban a költségvetési szerv rendelkezésére bocsát.

A kötelezettségvállalás

A költségvetési szerv a kiadási előirányzatok és – ha jogszabály lehetővé teszi – a kijelölt lebonyolító szerv számára rendelkezésre bocsátott összeg terhére kötelezettséget vállalhat, ami egy fizetési kötelezettség vállalására vonatkozó, szabályszerűen megtett jognyilatkozatot jelent. Kötelezettségvállalásnak minősül minden olyan ügylet létrehozása, amelyből a jövőben fizetési kötelezettség származik. Ennek megtételére és módosítására csak pénzügyi ellenjegyzés után, a pénzügyi teljesítés esedékességét megelőzően, írásban kerülhet sor. 

A költségvetési év kiadási előirányzatainak terhére kötelezettségvállalásra az azokat terhelő korábbi kötelezettségvállalásokkal és más fizetési kötelezettségekkel csökkentett összegű eredeti vagy módosított kiadási előirányzatok, a lebonyolító szervnél az átadott összeg mértékéig kerülhet sor. Azoknál a kiadási előirányzatoknál, amelyek esetén a teljesítés a központi költségvetésben előirányzat-módosítási kötelezettség nélkül is meghaladhatja az eredeti vagy módosított előirányzatot vagy amelyek a Kormány által egyedi határozatban biztosított beruházás ösztönzési célú költségvetési támogatásokat finanszírozó kiadási előirányzat esetén a kötelezettségvállalás mértéke átlépheti a kiadási előirányzatokat.

Bizonyos kifizetések teljesítéséhez nincs szükség előzetes írásbeli kötelezettségvállalásra, ilyen, amikor a kötelezettségvállalás értéke a százezer forintot nem éri el (kisösszegű kötelezettségvállalás), jogcíme a fizetési számlákról a számlavezető által leemelt díj, juttatás, illetve a külföldi pénzértékben vállalt kötelezettség árfolyamvesztesége, valamint amely egyéb fizetési kötelezettségnek minősül, mert ott a fizetési kötelezettség minden lényeges eleme jogszabály vagy más kötelező előírás alapján jön létre.

A költségvetési év kiadási előirányzatait terhelő kötelezettségvállalások esetén a pénzügyi teljesítésnek – kormányrendeletben meghatározott kivételekkel – legkésőbb a költségvetési év december 31-éig meg kell történnie.

A pénzügyi ellenjegyzés

A kötelezettségvállalást megelőző művelet a pénzügyi ellenjegyzés, amelynek során a pénzügyi ellenjegyzőnek meg kell győződnie arról, hogy a szükséges szabad előirányzat –több évet érintő kötelezettségvállalás esetén minden egyes évben – rendelkezésre áll, a tervezett kifizetési időpontokban a pénzügyi fedezet biztosított, valamint a kötelezettségvállalás nem sérti a gazdálkodásra vonatkozó szabályokat.

A teljesítés igazolása, az érvényesítés és az utalványozás

A bevételek és kiadások elszámolására utalványozás alapján kerülhet sor. A kiadási előirányzatok terhére történő utalványozás esetén az utalványozásra csak azután kerülhet sor, ha a kiadás alapjául szolgáló kötelezettségvállalásban meghatározott feltételeket a másik szerződő fél már teljesítette, amelyet teljesítés igazolással kell igazolni, majd érvényesíteni. Ez főszabályként a kiadások esetén szükséges, azonban lehetőség van arra, hogy a kötelezettséget vállaló szerv belső szabályzatában a bevételek meghatározott körére nézve is előírja a teljesítés igazolásának kötelezettségét. Az érvényesítés – ha az jogszabály alapján kötelező – a teljesítés igazolását követően az utalványozás szabályosságának igazolását szolgálja. A kiadási előirányzatok terhére történő utalványozásra a teljesítés igazolását és az érvényesítést követően, a bevételi előirányzatok esetén közvetlenül a pénzügyi ellenjegyzést, vagy az esetlegesen elrendelt teljesítés igazolását követően kerülhet sor.

Az előirányzatok felhasználásának korlátai

A költségvetési szerv, az elkülönített állami pénzalapok, valamint a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai gazdálkodásával kapcsolatos korlátozó rendelkezések tiltják:

• a költségvetési szerv, valamint az elkülönített állami pénzalapok és a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai kiadási előirányzatai terhére jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező más szervezet létrehozását, abban tagsági, részesedési viszony megszerzését, ahhoz történő csatlakozást, amennyiben törvény eltérően nem rendelkezik,
• az államháztartás központi alrendszerébe tartozó költségvetési szervek költségvetésének támogatási jellegű felhasználását, így a támogatások, adományok nyújtását és minden más ellenérték nélküli kötelezettséget, a törvényben meghatározott kivételekkel,
• valamennyi költségvetési szerv számára, hogy saját nevében adósságot keletkeztető ügyletet kössön, és e rendelkezést kiterjeszti a fejezeti kezelésű előirányzatok, elkülönített állami pénzalapok és a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai kiadási előirányzatai terhére végzett ügyletekre is, 
• az államháztartás központi alrendszerében bármely kiadási előirányzat terhére átlátható szervezetnek nem minősülő szervezettel érvényesen visszterhes szerződés megkötését, vagy ilyen szerződés alapján kifizetés teljesítését, és felhatalmazza a kötelezettséget vállaló szervezetet a szerződő partnere átláthatóságával kapcsolatos adatok kezelésére.

A más szervezeteket, személyeket terhelő fizetési kötelezettségek átvállalására kizárólag akkor van lehetőség, ha a költségvetési szerv erről nyilatkozik. Ennek előfeltétele, hogy az átvállalás lehetőségéről az Országgyűlés a költségvetési törvényben döntsön.